Konkurrensverket klandrar tilläggsavtal

I februari 2024 fick Robertsfors kommun veta att det företag, företag A, som hade avtalet för skolskjutsar i kommunen hade fått sitt taxitillstånd indraget av Transportstyrelsen. Kommunen hävde avtalet, förutom den del av avtalet som gällde busstrafiken eftersom leverantör A hade kvar tillstånd för busstrafik.

För att lösa den akuta situationen med barn som stod utan taxiskolskjuts, och för att efterleva skollagens krav, gjordes en direktupphandling för taxiskjuts under våren 2024 för perioden 2024-03-11–2024-06-30 med företag B. Skolskjutstrafiken med buss fortsatte med det ursprungliga företaget A som leverantör enligt gällande avtal. Ny upphandling för skolskjuts med taxi och minibuss utannonserades i april, utan bussar, då dessa redan omfattades av det befintliga avtalet med leverantör A. Vid anbudstidens slut tecknades nytt ramavtal med ny leverantör C (25 juni 2024).

Gällande skolskjutstrafik med stor buss (över 22 passagerare) har denna alltid skett med reguljär linjetrafik som upphandlas och bedrivs av länstrafiken. Efter att ansökningsperioden för vårdnadshavare för elevers skolskjuts hade passerats på våren, inkom ett stort antal ytterligare ansökningar (omkring 100). För att kunna fullgöra kommunens skyldigheter enligt skollagen, särskilt att erbjuda skolskjuts till samtliga berättigade elever, uppstod en förändring av omfattningen och behov av att använda bussar som komplement till de mindre fordonen.

4 juli drogs även tillståndet för att köra buss in för företag A som tidigare på våren fått taxitillståndet indraget. Mot denna bakgrund träffade kommunen, med hjälp av upphandlingsbyrån, 12 juli 2024 ett tilläggsavtal med den befintliga leverantör C i syfte att möjliggöra avrop av bussar vid behov inför kommande läsårsstart.

Vad är det Konkurrensverket slår ner på?

Konkurrensverket bedömer att Robertsfors kommun, med anledning av tecknandet av tilläggsavtal med befintlig leverantör, har agerat i strid med annonseringsplikten genom en otillåten direktupphandling.

Upphandlade avtal får inte ändras utan att det genomförs en ny upphandling. I vissa fall är det dock tillåtet och i LOU finns bestämmelser om förutsättningarna för att ändra ett kontrakt eller ramavtal som omfattas av bestämmelsernas tillämpningsområde (ändringsbestämmelserna). Konkurrensverket menar dock att dessa inte uppfylls i det här fallet utan att avtalet inklusive tillägg skulle ha utannonserats på nytt.

Konkurrensverket har därför beslutat att kommunen ska betala en upphandlingsskadeavgift om 3 900 000 kronor.

Hur ställer sig kommunen till beslutet?

Robertsfors kommun är tydligt med att tilläggsavtalet inte syftade till att kringgå regelverk eller påverka konkurrensen, utan till att uppfylla kommunens skyldigheter att anordna skolskjuts för elever i grundskola och anpassad grund- och gymnasieskola. Detta i en period då den tidigare leverantören med kort varsel fått sina tillstånd indragna.

Kommunen menar att tilläggsavtalet inte förändrade ramavtalets syfte eller övergripande karaktär, utan utgjorde en nödvändig, välavvägd och proportionerlig anpassning inom ramen för den redan upphandlade tjänsten.

Varför tecknade kommunen ett tilläggsavtal i efterhand?

Anledningen till tilläggsavtalet var att det under sommaren 2024 skedde en oväntat stor ökning av antalet beviljade ansökningar om skolskjuts. Detta skedde samtidigt som den tidigare leverantören fick sitt trafiktillstånd indraget.
Denna situation bedömde Robertsfors kommun och Umeå kommuns upphandlingsbyrå som tillräcklig grund för en ändring i det befintliga avtalet enligt lagen om offentlig upphandling. För att säkerställa att alla berättigade elever skulle få skolskjuts i tid till skolstart, tecknades ett tilläggsavtal med upphandlad leverantör som gav möjlighet att använda bussar som komplement till de mindre fordon som redan omfattades av huvudavtalet.

Har kommunen inte kompetens för att hantera en upphandling, teckna avtal och göra en avtalsändring på rätt sätt?

I de flesta fall finns kompetens inom kommunen för att hantera upphandlingar, teckna avtal och genomföra eventuella avtalsändringar på ett korrekt sätt, men i komplexa ärenden, eller i ramavtal som delas med andra kommuner, tar Robertsfors kommun hjälp av Upphandlingsbyrån i Umeå kommun, i egenskap av inköpscentral, enligt det samverkansavtal som finns mellan kommunerna. I detta fall med skolskjutsarna har upphandlingar och tilläggsavtal tecknats med hjälp av Umeå kommuns upphandlingsbyrån.

Vad säger upphandlingsbyrån om tilläggsavtalet?

Upphandlingsbyrån, som fungerat som inköpscentral enligt samverkansavtalet mellan kommunerna, fick information ifrån Robertsfors kommun angående ändring i avtalet och delar Robertsforskommuns bedömning att detta var en tillåten och en nödvändig och proportionerlig åtgärd enligt 17 kap. 12 § lagen om offentlig upphandling (LOU).

Byrån gjorde vid tiden för beslutet samma tolkning som kommunen – att de snabbt förändrade förutsättningarna, med indraget trafiktillstånd och ett kraftigt ökat antal skolskjutsberättigade elever, motiverade en justering inom ramen för det redan upphandlade avtalet. Upphandlingsbyrån bedömde också att ändringen inte förändrade avtalets syfte eller övergripande karaktär, utan var nödvändig för att kommunen skulle kunna fullgöra sina skyldigheter enligt skollagen.

Byrån bedömer att tilläggsavtalet inte innebar någon ny upphandling i rättslig mening, utan ett tillåtet utnyttjande av ändringsbestämmelserna. Den tolkningen stöds nu även av den senaste EU-rättsliga utvecklingen*. Sammantaget innebär dessa avgöranden att både EU-domstolen och svenska domstolar under hösten 2025 slagit fast en mer nyanserad och flexibel syn på ändringar i offentliga avtal.

*Sedan Konkurrensverkets beslut har rättsläget förändrats avsevärt:

• EU-domstolen (mål C-282/24, Polismyndigheten mot KKV) slog den 16 oktober 2025 fast att en ändring av ett ramavtal som inte påverkar dess övergripande karaktär inte kräver ny upphandling, även om ersättningsmodellen ändras.
• EU-domstolen (mål C-452/23, Fastned Deutschland) tydliggjorde att ändringsbestämmelserna kan tillämpas även på avtal som inte ursprungligen upphandlats genom annonsering.
• Mot bakgrund av den domen har Konkurrensverket upphävt sitt eget ställningstagande 2023:3 och medgett att tidigare tolkning inte längre återspeglar gällande rätt.
• Förvaltningsrätten i Karlstad (Sussa-målet) avvisade KKV:s ansökan om upphandlingsskadeavgift på 90 miljoner kronor och bedömde att regionernas ändringar av avtal var tillåtna.
• Kammarrätten i Göteborg (Uddevallamålet) upphävde KKV:s ansökan om avgift på 3 miljoner kronor och kritiserade myndighetens tolkning av direktivens verksamhetskriterier.
  

Varför överklagar kommunen?

Kommunen tillsammans med upphandlingsbyrån anser att 17 kap. 12 § LOU är tillämplig i detta fall. Enligt denna bestämmelse får ett kontrakt eller ramavtal under vissa förutsättningar, ändras utan en ny upphandling om behovet av ändringen beror på omständigheter som den upphandlande myndigheten vare sig förutsett eller borde ha förutsett. Detta gäller förutsatt att kontraktets övergripande karaktär inte förändras och att värdeökningen inte överstiger 50 procent. Båda dessa krav är enligt kommunen och upphandlingsbyråns bedömning uppfyllda:

Kommunen anser också att skadeståndsavgiften på 3,9 miljoner, som Konkurrensverket baserar på huvudavtalet och tilläggsavtalets totala värde, är för högt. Kommunen anser att om tilläggsavtalet skett på ett felaktigt sätt borde beloppet enbart baseras på värdet för tilläggsavtalet.

Upphandlingsbyråns jurist bedömer att det finns starka skäl för prövning i högre instans, särskilt mot bakgrund av den nya rättspraxis som utvecklats under 2025. Sedan Konkurrensverkets beslut har rättsläget förändrats avsevärt med flera domar som bedöms relevanta för utfallet för kommunen. Flera avgöranden, i såväl EU-domstolen och svenska domstolar under hösten 2025 har slagit fast en mer nyanserad och flexibel syn på ändringar i offentliga avtal. Med anledning av vissa avgöranden har Konkurrensverket upphävt sitt tidigare ställningstagande och medgett att deras tolkning inte längre återspeglar gällande rätt (läs mer i svar under "Vad säger Upphandlingsbyrån om tilläggsavtalet").

Kommunen tillsammans med Upphandlingsbyrån konstaterar därför att Konkurrensverket nu själva har tillstått att rättsläget är oklart, vilket ligger i linje med den bedömning kommunen gjort från början. Kommunen ser därför utvecklingen som mycket lovande inför Kammarrättens prövning och förväntar sig att domstolen beslutar att upphandlingsskadeavgiften antingen upphävs helt eller, i vart fall, sätts ned avsevärt.

Har det fallit någon dom i ärendet?

Den 1 oktober föll en dom i Förvaltningsrätten i Umeå där förvaltningsrätten delar Konkurrensverkets bedömning, det vill säga att förutsättningar som anges i 17 kap. 9 och 12 § LOU inte är uppfyllda. Tilläggsavtalet om skolskjuts med buss borde därför ha annonserats.

I domen fastslogs även skadeavgiftsbeloppet. Domstolen menar att det har inte framkommit några synnerliga skäl som talar för att avgiften helt eller delvis ska efterges. Domstolen menar därför att Konkurrensverket därmed har haft fog för sitt beslut.

Robertsfors kommun överklagade denna dom till Kammarrätten den 21 oktober 2025.

Varför är bötesbeloppet så högt?

Konkurrensverket har baserat skadeståndsavgiften på huvud- och tilläggsavtalets totala värde. Robertsfors kommun menar att enbart tilläggsavtalets värde bör ligga till grund för eventuell skadeståndsavgift, eftersom det är den delen som ifrågasätts.

Konkurrensverket har i sitt beslut tolkat det som om rättsläget vore klart och att den påstådda överträdelsen är allvarlig, med hänvisning till att avgiften ska vara ”avskräckande”.

Kommunen delar inte denna bedömning, utan anser att rättsläget är oklart och föremål för ny praxis, och att avgiften därför framstår som oproportionerlig och orimligt hög i förhållande till omständigheterna i ärendet.

Får kommunen betala rättegångskostnaderna?

förvaltningsdomstol och kammarrätten står som huvudregel varje part för sina egna kostnader.

Robertsfors kommun har företrätts av upphandlingsjurist från Umeå kommuns Upphandlingsbyrån inom ramen för samverkansavtalet mellan kommunerna. Kostnaden för det arbetet belastar kommunen. Kommunen har därmed följt gällande samverkansrutiner och tagit ansvar för att ärendet hanteras rättssäkert och med tillgång till den upphandlingsrättsliga expertis som finns inom inköpscentralen.

Vad kan kommunen förvänta sig nu?

Ärendet ligger nu hos Kammarrätten i Sundsvall, som kommer att pröva både frågan om tillämpningen av LOU:s ändringsbestämmelser och nivån på den påförda upphandlingsskadeavgiften.

Kommunen bedömer att den rättsutveckling som skett under 2025 – genom domar från både EU-domstolen och svenska domstolar – stärker kommunens ståndpunkt.

Robertsfors kommun ser därför med tillförsikt på den fortsatta processen. Oavsett utgången är kommunens fokus att säkerställa lagliga, proportionerliga och praktiskt fungerande lösningar för de samhällsviktiga tjänster som kommunen ansvarar för – i det här fallet skolskjuts för barn och elever.